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在杭州，林来梵教授安排周到，在会议期间带我们去了毛主席领头起草《五四宪法》的地方，重温了一下宪法起草的场景。

甚至，即便同为社会权，每一项社会权的国家义务的具体内容也不一样。譬如在纽约，市政府要求开发商若在属于政府的地皮上兴建楼盘，必须拿出20％的单元供给低收入者。

实现的义务则具有计划性特征并且更多地暗示了一种现实上的长期性。现代西方宪法则直接对国家的义务主体地位进行概括性规定。这种利益总体上可以分为两类：(1)程序性利益或者相关服务，例如对公民权利的保障提供司法救济途径。[10]冯彦君：《中国特色社会主义社会法学理论研究》，《当代法学》2013年第3期，第17页。除了合理规划公租房在全部住房建设中的所占比例，还须对公租房合理布局，要注意公租房群体与其他住房群体的和谐共处，不能将公租房全部建设在城市的边缘或发展滞后区域。

[9]从保护方式上看，自由权主要是防御国家权力的不当干预，而社会权更强调国家给付义务的履行。近代西方宪法并不直接规定国家对基本权利负有义务，而是从国家目的的角度将基本权利与国家义务对应起来。不能以泱泱大国心态去恩威并施，而要以谦虚审慎的态度兼容并蓄。

加拿大政府将风险管理列为公共管理现代化的支柱之一，风险管理决策融入到政府的整体战略决策中[1]。但迄今仍未形成政府间关系的法律体系，法治不完善导致政府间矛盾协调于法无据，隐含的风险不容忽视。契约方面，在宪法层面明确中央与地方关系，制定地方制度法界定地方政府之间关系，高层通过各种途径促进地方政府间沟通，订立政府间行政协议。相反，它们在不断地演变。

（四）区域整体发展的诉求 国家意志的落实，公共方案的执行，除了中央规划之外，更重要的是各层级政府的协力推动。区域协同发展要明确定位，绝不能仅向周边转移低端产业，要实现区域内生型增长

从历史实践来说，该条实际上是对建国初短短数年的大区制的兴衰进行了精辟的确认与总结。施米特就曾由此提出了处境法（Situationsrecht）的概念。另一方面，对于地方层面的基本问题（第30、95、100条）进行分别规范，从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。[5] 吴国光、郑永年：《论中央-地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，香港牛津大学出版社1995年版，第3页。

块块也常被政治学者用来描述中央与地方关系的结构性特征，但宪法文本规范中央与地方关系相关条文间体现出的块块关系与政治学的理解迥然相异。[50] 参见熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，载《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2011年第4期。一方面，对于中央的基本定位（第57、58条）、中央的主要权力（第62、67、85、89条）层次鲜明地进行表述，勾勒出中央与地方关系中的中央层面的基本制度框架。1975年宪法和1978年宪法本身即是文化大革命政策的产物，此处从略，而现行的1982年宪法则又将宪法-法律-政策文件相互配合实施的调整模式发展到了新的高度。

至于对地方静态权力的规定，1978年宪法则主要通过3个条文加以规定，即第34条对地方各级立法机关（人民代表大会）和行政机关（革命委员会）的确认，第36条地方各级立法机关的职权，以及第37条地方各级行政机关的职权。[26] 熊文钊教授在《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》（北京大学出版社2005年版）中提出过八大原则，后来笔者在此基础上对其进一步深化与完善（参见郑毅：《试论我国处理中央与地方关系的八大原则》，载《岭南学刊》2010年第5期）。

从某种意义上说，动态条款就是将中央和地方的静态条款连结起来的纽带。首先，中央与地方关系的原则性条款。

[25] 刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载《中国法学》1995年第2期，第27页。第三，在特殊地方项下加进了特别行政区的内容，为香港、澳门的回归和特别行政区基本法的制定提供了宪政空间。而1975年宪法由于其对于司法机关轻忽的精神使然，其中央与地方关系间的动态规范有所倒退，仅在第22条的规定了国务院同作为行政机关的地方各级革命委员会之间的领导和被领导关系。[36] 再次，宪法中有关中央与地方关系的条款预设制度张力不足，甚至成为新改革的规范障碍。事实上，1954年宪法的5个条文基本奠定了我国宪法关于民族区域自治制度的规范体例和框架。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节，特别行政区的特有条款则以第31条为核心。

[58] 在当前的制度框架下，实际上除外交和国防以外，省人民政府承担着相当广泛的行政责任。[14] 之所以强调形式上，是因为该条仅以可以依照法律规定的权限行使自治权，内容空洞，实践中难以落实。

第81条规定：华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节。因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达。

因为《共同纲领》是新中国的临时宪法，具有特定历史条件下的民主性基础。总之，这种模式对于补充纠正宪法文本在调整中央与地方关系时体现出的过于简略、直接实施性不强甚至疏漏等问题的方面发挥了巨大的积极效用，但同时也不容忽视的是，该模式的关键在于如何理清政策与宪法和法律之间的主次对比——然而遗憾的是，这一关键性问题时至今日尚未得到很好地解决。

黄铸：《何为第二代民族政策》，载《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。可见，作为新中国第一部宪法文件，《共同纲领》从诞生之初就是与其所处的时代特征与情势变革紧密相关的。[29] 这几次调整主要包括：建国初期以大区制为代表的地方权力膨胀。第三，第30条则是对地方行政层级划分的明确，基本还原了1954年宪法第53条的规定，所不同的只是在直辖市和较大的市之下除了区之外，增设了县。

因此，国家同特别行政区的关系条款不应局限于第31条，而应当有所扩充，甚至可通过形成条款群的方式实现其同民族区域自治制度条款的制度平衡。首先，基本反映了制定时期的时代特征。

首先，宪法中有关中央与地方关系的条款落后于改革。学界曾将我国中央与地方关系的演变形象比喻为一统就死-一死就叫-一叫就放-一放就乱-一乱就收-一收又统的恶性循环。

各大区设立中共中央的代表机关中央局。该条也可视为我国宪法文本对中央与特殊地方关系进行规定的先声。

在现行法律中，我国仅在国家权力机关和行政机关两个方面初步实现了中央与一般地方权力静态划分的法治化，而其主要依据又仅限于《全国人民代表大会组织法》、《中央人民政府组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，实践中难以对相关宪法条款形成事实上的有力支撑。第40条则规定在中央和地方之间划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度，是财权在中央与地方之间进行分配的宪法性滥觞。其二，客观现实、事权、责任和职能相适应原则，即令客观现实、事权、责任和职能四要素在事实上彼此间都具有良好的对应关系。[33] 前引31，第395页 [34] 一个典型例证是，现行宪法中调整中央与地方关系的核心条款——第3条的规定，在表述上几乎就是1956年毛泽东《论十大关系》中要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性一说的翻版。

第一，出于逻辑完整性的考量，本文对于宪法文本的考察不局限于新中国建立以来制定的四部宪法，还包括在先宪法时期发挥了毛泽东所谓的临时宪法作用的、1949年通过的《共同纲领》，[7]在行文中谨以宪法（文件）加以统称。1975年宪法对于中央与特殊地方关系的规定依然集中于民族区域自治制度，在结构上亦基本类似于1954年宪法，但是在内容丰富程度方面则远逊。

[30] 当然，这些超出宪法规范的政策本身也面临着合宪性的诘问，下文将有专门探讨。因此，宪法条款的实现程度在很大程度上取决于相关立法，而相关立法的效果也就在宪法文本与政策文件的博弈中扮演了特殊的角色。

这种对于临时军政府的设置，同军队上下级之间命令-服从的关系模式相耦合，就    确立了中央与这些特定地方之间纯粹的命令-服从（或曰领导-被领导）关系。无论是对既有改革进行确认巩固的角度，还是从为新改革预留制度空间的角度，在宪法原则性条款中加入财权与事权相匹配原则都是必要且亟需的。